保障重点项目资金,需“两条腿”走路

2019-01-07 15:32| 来源:未知

保障重点项目资金,需“两条腿”走路



中央经济工作会议指出,积极的财政政策要加力提效,实施更大规模的减税降费,较大幅度增加地方政府专项债券规模。

 积极的财政政策“加力”,体现在实施更大规模的减税降费和增加支出规模,“提效”体现在提高财政资金配置效率和使用效益。

今年的财政赤字率是多少,社会上有不少猜测,专家也提了不少建议。尽管财政赤字率会不会突破3%,还有待今年两会上揭晓,但较大幅度增加地方政府专项债券规模,已是板上钉钉。

地方政府债券,分为一般债券和专项债券两种。一般债券纳入公共财政预算,用于弥补赤字;而专项债券则纳入政府性基金预算,主要是为公益性项目建设筹集资金。所以,今年较大幅度增加专项债券规模,就是为重点项目准备“粮草”。

而且,为保障重点项目资金需求,发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用,这次还真是“兵马未动,粮草先行”,地方政府债券发行提前啦!

重点项目建设急需资金,越快到位越好

日前,第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定,授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元,新增专项债务限额8100亿元,合计13900亿元。

这个决定非常重要。因为按照预算法,地方政府举债只有一条路,就是发行地方政府债券。但地方政府发债券,并不是想发多少发多少,而是有“天花板”限制的。这个“天花板”就是“地方政府债务限额”,是要经全国人民代表大会批准的。

每年地方政府债务限额,需要在当年3月由全国人民代表大会批准。其实每年都是如此,已经形成了惯例。确定了当年新增债务限额后,再分解到各省也需要一定时间。等到各项工作落停,地方政府债券开始发行的时候,差不多得五六月份了,小半年的时间已经过去了。筹集的资金用到重点项目建设上,基本上要到下半年了。

重点项目建设急需资金,越快到位越好。为了解决“时间差”的问题,全国人大常委会决定,在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前,授权国务院提前下达“债务限额”。地方政府就可以在这个“限额”之内,抓紧债券发行,加快资金使用。

不仅如此,这个决定还授权国务院在2019年以后年度,在当年新增地方政府债务限额的60%以内,提前下达下一年度新增地方政府债务限额,包括一般债务限额和专项债务限额。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。预算报告和草案经全国人民代表大会批准后,地方政府新增债务规模应当按照批准的预算执行。

也就是说,今后4年都将按这个模式操作,地方政府债券发行和使用进度都将明显加快。这有利于更好发挥积极的财政政策作用,保持经济持续健康发展。

那么,一般债券和专项债券,分别对应的是哪些项目?专家介绍,对没有收益的公益性项目发行一般债券融资,主要依靠一般公共预算收入偿还,纳入一般公共预算管理;对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资,以对应的政府性基金收入或专项收入偿还,纳入政府性基金预算管理。

“积极的财政政策要加力提效,加力是指实施更大规模减税降费,并较大幅度增加地方政府专项债规模;提效是指进一步提高财政资金的使用效率和使用效益。” 中国财政科学研究院副院长白景明说,加力和提效两者的结合点,是体现稳中求进的经济工作总基调,化解更大力度的减税增支带来的财政收支矛盾。

“积极的财政政策加力,不是无边界放水,而是精准发力。”白景明认为,2019年继续扩张财政支出,但不走大幅提高赤字率道路。具体讲,就是有保有压。保是指继续加大扶贫、社保、环保等投入,来提升保障水平,增加科技创新等投入,来助力结构调整。压是指通过主动调减一般性支出,来压低公共产品供给成本。

稳投资、扩内需、补短板,政府与社会资本要形成合力

“加强基础设施建设,需要地方政府加大资金投入,增加专项债发行可能是未来的主要方式。” 国家行政学院教授冯俏彬认为,稳投资主要有两招,除了通过地方政府专项债券筹集建设资金,还可以通过PPP模式实现。在经过一轮大清理之后,目前PPP项目库中的项目质量已有很大提高,这客观上为新一轮积极财政政策的实施,提供了充足的项目储备。

“PPP项目本质上是一个投资项目,必须要遵循投资项目最基本的规则。要鼓励地方政府拿出切实可行的好项目来,鼓励社会资本开动脑筋、贡献智慧,挖掘项目本身的市场潜力,开发更多自身具有稳定现金流的项目。”财政部金融司司长王毅认为。

“PPP的功能,从微观上是一种投融资功能,从宏观上是一种治理方式现代化,从中观上是改革,是发展问题。”中国财政学会PPP研究专业委员会副主任委员彭程说,在新型城镇化和工业化的关键时期,城市化建设需要可持续。工业化建设也需要城镇化支持,任何项目落地都要相应的基础设施和基础的配套。尤其是现在产业结构变化非常快,有很多产业今年是是盈利的,明年可能就饱和,再过两年可能就淘汰了。怎么解决产业化和城镇化两层皮、不融合的问题?开发性PPP是解决这个问题的有效方法。

中国国际工程咨询有限公司研究中心主任李开孟认为,开发性PPP着眼于长远的发展,强调基础设施带动相关的产业的发展,因为基础设施项目它就是一个开发性项目。像世界银行、亚洲开发银行、亚投行它所提供的金融工具也被称为是开发性金融工具,它资助的对象也都是基础设施项目。而开发性金融的重要目的,是实现社会发展目标,弥补体制机制的薄弱环节以及市场失灵的现象,是政策性金融的深化和发展。

在日前举行的“全球PPP50人”论坛上,北京大学PPP研究中心主任孙祁祥教授表示,PPP模式的生命力就在于,它将政府所追求的公平目标与社会所追求的效率目标,通过风险公担、利益共享的机制结合起来。只要机制设计得当,政府和社会的伙伴关系就可以形成一个良好的互补关系,使政府在宏观调控、资源运用以及公共服务监督管理经验等方面的优势,与社会资本在技术、运营、管理方面具有的优势结合起来,实现一种优势的叠加,由此激发市场的活力,提升政府管理的效能,发挥协同效应,提供更多、更好的公共品。

消除贫困、改善民生,是PPP改革提升人民获得感的重要体现。“北大PPP指数报告”建议,在借鉴国际良好经验并总结国内发展现状的基础上,需要探索PPP推动国内外减贫脱贫的重要机制,让改革成果惠及更多人民。改善当前绝对贫困人口生活和发展现状,使贫困人口有机会享有优质的公共产品和服务,有利于提高全社会总福利。在扶贫领域引入各方力量,并积极探索相互之间有效的合作模式,是激发社会潜能的关键所在。

“从宏观层次看,要构建PPP行稳致远的长效机制。不能在经济热、防范债务风险的时候,把PPP视为洪水猛兽,把PPP项目当成堆积地方政府隐性债务风险的罪魁祸首;在经济下行有压力的时候,又把PPP当成拉动投资的工具。” 财政部金融司司长王毅强调,PPP本源是提高公共服务供给质量和效率,不是简单的融资工具。PPP关键是引资引智参与政府治理,发挥“专业人干专业事”优势,改善公共服务。